解放軍文職招聘考試中國(guó)中央地方關(guān)系的演變-解放軍文職人員招聘-軍隊(duì)文職考試-紅師教育
發(fā)布時(shí)間：2017-05-13 17:36:01在當(dāng)前從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，如何正確處理中央地方關(guān)系是一個(gè)極為重要的問(wèn)題。中國(guó)歷史上長(zhǎng)期是一個(gè)單一制的中央集權(quán)制國(guó)家。在秦代以來(lái)的兩千多年時(shí)間里，中央與地方的行政關(guān)系經(jīng)過(guò)不斷的調(diào)整，既取得了極其豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)，也出現(xiàn)了多次反復(fù)的沉重教訓(xùn)。在新中國(guó)建立后的五十年間，中央地方關(guān)系也同樣經(jīng)歷過(guò)一再調(diào)整，其主要特點(diǎn)是集權(quán)與放權(quán)的多次反復(fù)。中央地方關(guān)系體現(xiàn)在政治（包括立法、行政、司法權(quán)力的分配，但主要是行政權(quán)）、經(jīng)濟(jì)（主要是財(cái)政權(quán)）、軍事（主要是軍隊(duì)指揮權(quán)）等方面，但核心在政治方面。中央與地方的行政關(guān)系的核心是行政權(quán)力的分配問(wèn)題，其次是雙方的職能配置。歷代中央地方關(guān)系演變中央與地方兩相對(duì)立并出現(xiàn)明確的行政關(guān)系，是在春秋后期。其時(shí)新出現(xiàn)的地方組織 縣，由諸侯國(guó)的國(guó)君親自管理，并不分封給大夫，這一新制度標(biāo)志著中央集權(quán)方式的出現(xiàn)。從春秋戰(zhàn)國(guó)之際到秦始皇統(tǒng)一天下，并把郡縣制推行到全國(guó)范圍內(nèi)，經(jīng)過(guò)了大約五百年的時(shí)間，因此中國(guó)中央集權(quán)制國(guó)家的形成具有深厚的歷史背景與堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。從實(shí)質(zhì)上說(shuō)來(lái)，所謂中央集權(quán)制指的是中央政府和地方政府的一種分權(quán)形式。中央政府把全國(guó)領(lǐng)土劃分成不同層級(jí)的行政管理區(qū)域，在各個(gè)區(qū)域內(nèi)設(shè)置地方政府，并分配或授于地方政府以一定的行政、軍事、財(cái)政、司法等權(quán)力。中央地方關(guān)系實(shí)質(zhì)上就是指這兩種權(quán)力之間關(guān)系一、秦漢魏晉南北朝時(shí)期中國(guó)地方制度的基本原則在秦代已經(jīng)確定，而后遵行千百年不改其實(shí)質(zhì)。秦代中央地方關(guān)系最主要的特點(diǎn)有：（一）地方政府只分郡縣兩層，便于中央政權(quán)直接控制。（二）地方官員由皇帝直接任命。（三）對(duì)地方官員有嚴(yán)格的監(jiān)察制度，每郡設(shè)監(jiān)御史。西漢初年在部分地區(qū)，建立與商周時(shí)期實(shí)質(zhì)不同而形式相似的封國(guó)制度，在行政上與經(jīng)濟(jì)上取得一定的分權(quán)。這種權(quán)力有礙中央集權(quán)，因此不斷被削奪，直至名存實(shí)亡。西漢中期以后，地方制度又回到實(shí)質(zhì)上的郡縣制。西漢在加強(qiáng)中央集權(quán)方面還有兩方面措施。一是縮小郡的幅員，二是建立有效的監(jiān)察體系。兩漢時(shí)期雖然嚴(yán)密控制地方，但對(duì)于地方官仍給予較大的自主權(quán)，如郡太守作為一郡的行政長(zhǎng)官，不但具有行政全權(quán)，而且還集司法、財(cái)政、銓敘、軍事權(quán)力于一身。東漢末年，地方多事，作為監(jiān)察區(qū)的州變成為政區(qū)，刺史成為地方官。州的地域范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于郡，刺史又集政、財(cái)、軍大權(quán)于一身，中央權(quán)力被嚴(yán)重削弱，形成軍閥割據(jù)的局面。隨之而來(lái)的魏晉南北朝時(shí)期一直是分裂割據(jù)，戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍的局面。在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，地方官常有便宜從事的權(quán)力，容易形成地方分權(quán)較強(qiáng)的形勢(shì)。與此同時(shí)從東漢末年已經(jīng)形成的州郡縣三級(jí)制又因管理層級(jí)增加，上下阻隔較大，更使中央集權(quán)有所削弱。所以魏晉南北朝時(shí)期大體是一個(gè)弱中央強(qiáng)地方的時(shí)期。二、隋唐時(shí)期隋代重新統(tǒng)一天下，恢復(fù)中央集權(quán)：改革地方政府結(jié)構(gòu)。使州郡縣三級(jí)地方政府重新簡(jiǎn)化為州縣兩級(jí)。取消地方官對(duì)僚屬的銓敘權(quán)。兵民分治。唐代政區(qū)承隋而來(lái)，但州劃得比隋郡還小，完全消除了地方產(chǎn)生割據(jù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。唐代將使職與差遣制度普遍化。秦代以來(lái)的職與官開始分離。許多臨時(shí)性的工作一結(jié)束，職務(wù)也就撤消。后來(lái)有些固定性的工作也不設(shè)置固定的職位，不任命固定的官員，而以使職充任。這是防止地方官員掌握某種重要權(quán)力形成過(guò)強(qiáng)地方分權(quán)的措施。唐代中央政府還采取了一系列集權(quán)措施：建立朝集制度，其主要任務(wù)是上京述職并回地方傳達(dá)重要詔令。這是中央集權(quán)發(fā)達(dá)的標(biāo)志。完善選官制度：為了有效地控制地方，皇帝常常直接任命低級(jí)的地方官員。制定地方行政組織的等第，以便官員升遷有序，將縣分為赤畿望緊上中下，將州分為輔雄望緊上中下?？己酥贫葒?yán)密。地方官的政績(jī)由皇帝直接掌握。同時(shí)還有監(jiān)察官員經(jīng)常往返于中央與地方之間，隨時(shí)將地方官員的治績(jī)或過(guò)失向中央?yún)R報(bào)，以便做出獎(jiǎng)懲決定。三、宋時(shí)期：安史之亂以后，唐代出現(xiàn)地方藩鎮(zhèn)割據(jù)的現(xiàn)象。唐代的覆亡，造成了五代十國(guó)的分裂局面，其教訓(xùn)就是 君弱臣強(qiáng) ，實(shí)際上即是弱中央，強(qiáng)地方。宋代的統(tǒng)治者特別注意接受唐代覆亡的教訓(xùn)，在加強(qiáng)中央集權(quán)方面設(shè)計(jì)出一整套改革方案來(lái)。首先是地方政府結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，其核心就是將高層地方政府的權(quán)力分散，不設(shè)路一級(jí)的單一長(zhǎng)官，將這一級(jí)政府的權(quán)力分散在轉(zhuǎn)運(yùn)使（主管財(cái)賦）、提點(diǎn)刑獄使（掌司法）、安撫使（管治安）、提舉常平使（管平抑物價(jià)）身上。同時(shí)規(guī)定州有直達(dá)上奏權(quán)，使路一級(jí)政府虛化。其次，派遣中央朝官擔(dān)任地方官員。以知州代替刺史，以知縣代替縣令。行政區(qū)劃在理念上變成是中央官員的施政分區(qū)，地方官員在形式上變成中央官員。第三，重使職差遣，輕固定官職。唐代使職是因事而設(shè)，事畢即罷。宋代卻主要依靠使職進(jìn)行正常工作，而閑置正式官員。這些使職由皇帝隨意調(diào)遣，不致養(yǎng)成地方勢(shì)力，不致向中央分權(quán)。第四、改變監(jiān)察方式。一方面是逐級(jí)監(jiān)察，即以中央御史臺(tái)察路級(jí)政府，以路級(jí)政府察州縣長(zhǎng)官。其次同級(jí)之間的互相監(jiān)察，如路級(jí)政府分為諸監(jiān)司，有互察之法。第三是地方政府長(zhǎng)官的副手也有監(jiān)察正職的作用，如通判對(duì)知州的權(quán)力就有很大的制約權(quán)。宋代中央地方關(guān)系還有一個(gè)注意的傾向，那就是在財(cái)政方面中央高度集權(quán)，同時(shí)在地方路一級(jí)政府中，以主管財(cái)賦的轉(zhuǎn)運(yùn)使司最為重要，后來(lái)甚至以轉(zhuǎn)運(yùn)使為一路的主要官員。上述措施的實(shí)行，保證了空前的高度中央集權(quán)，最明顯的好處是自宋代以后，中國(guó)再未曾出現(xiàn)過(guò)分裂割據(jù)的局面。但弊病也很明顯，那就是宋代的積弱。兵眾而不能打仗，官冗而辦事效率低。宋代統(tǒng)治者以為自己中央集權(quán)的措施是輕重相維的典范，其實(shí)是內(nèi)重外輕的極致。四、元明清與民國(guó)時(shí)期元代仍以中央集權(quán)為主，最主要特點(diǎn)是以行省制作為中央控制地方的樞紐。行省本為中央政府組織的派出機(jī)構(gòu)，后來(lái)又逐漸兼具最高一級(jí)地方政府的職能。作為中央派出機(jī)構(gòu)，它將地方的權(quán)力集中于自己手中，相當(dāng)于是集中于中央政府。中央政府只要嚴(yán)密控制全國(guó)十個(gè)左右的行省，就等于控制了全國(guó)。作為地方政府，它是一級(jí)有實(shí)權(quán)的政府，元代路府州縣等級(jí)地方政府，在財(cái)政、軍事方面幾乎不享受任何分權(quán)的好處，一切權(quán)力都集中于行省。因此元代中央與地方之間在財(cái)政與軍事方面的權(quán)力分配體現(xiàn)在朝廷與行省之間。為了防止行省因?yàn)闄?quán)力過(guò)大而成為割據(jù)勢(shì)力，朝廷在幾個(gè)方面采取了必要的措施。一是在地域上使行省的區(qū)劃與山川形便的原則相脫離。二是在事權(quán)方面行省內(nèi)部實(shí)行多頭負(fù)責(zé)制，事務(wù)通過(guò)圓署會(huì)議議定，由專職官員執(zhí)行。行省負(fù)責(zé)官員中，常常是蒙古人、色目人與漢人交參使用，使之互相牽制。三是對(duì)行省的權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格而具體的限制。如行省雖有總領(lǐng)財(cái)賦權(quán)力，但支用權(quán)被限制在一千錠以下。司法方面，行省不得擅行誅殺。軍事方面，各地戍兵布置、調(diào)遣，始終由朝廷直接掌握。四是對(duì)行省的監(jiān)察嚴(yán)密有效。元代對(duì)地方政府的監(jiān)察工作由在中央的御史臺(tái)和在江南、陜西的二個(gè)行御史臺(tái)，以及錯(cuò)置于行省內(nèi)的二十二個(gè)道肅政廉訪司所組成。中央政府牢牢控制行省權(quán)力，又通過(guò)行省以控制地方來(lái)實(shí)現(xiàn)的。明清兩代情況有所不同。明代最高一級(jí)地方政府學(xué)習(xí)宋代路的做法，將事權(quán)分散于都（都指揮使司，掌軍事）、布（布政使司，掌民政）、按（按察使司，掌司法）三司手中。此外地方無(wú)權(quán)任免官吏。而且重要官員都要皇帝親自批準(zhǔn)。地方用人權(quán)已經(jīng)無(wú)存。從明代開始，發(fā)展出一種以題、奏疏請(qǐng)示皇帝，而后由皇帝批準(zhǔn)執(zhí)行（或留中、不準(zhǔn)）的工作方式。這種方式使地方的行政權(quán)力更進(jìn)一步縮小。明代軍制的改革使地方軍權(quán)減少到最低限度。在司法方面明代也體現(xiàn)了高度的中央集權(quán)，如死刑的決定權(quán)就直接掌握在皇帝手中。監(jiān)察系統(tǒng)的完善也體現(xiàn)了中央集權(quán)的力度。明代中央對(duì)地方的監(jiān)察權(quán)威性很高。由中央派出的巡按尤其具有幾乎無(wú)上的權(quán)力，同時(shí)明代的監(jiān)察體制系統(tǒng)嚴(yán)密，監(jiān)察網(wǎng)覆蓋面極廣，無(wú)孔不入，任何官員無(wú)不在此一網(wǎng)中，效率極高。清代中央地方關(guān)系的基本特點(diǎn)是以明代為基礎(chǔ)而作進(jìn)一步的改進(jìn)。明代后期發(fā)展起來(lái)的總督、巡撫制度，介于地方政府與中央官員之間，到清代更發(fā)展為督、撫分寄制的中央集權(quán)。一方面，督撫的轄區(qū)逐漸調(diào)整到與省的范圍相一致，總督或巡撫成為地方最高一級(jí)政府的長(zhǎng)官。另一方面，督撫又佩帶欽差式的關(guān)防，代表朝廷監(jiān)臨地方。其權(quán)力是皇帝所分寄，故直接向皇帝負(fù)責(zé)，一般不受中央各部院指揮。這樣一來(lái)，省級(jí)行政區(qū)劃在明清兩代之間沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的變化，但政府層級(jí)卻有較大差別。在明代以前，一級(jí)政區(qū)對(duì)應(yīng)一級(jí)政府，但在清代卻不同。三級(jí)政區(qū)（省-府-縣）卻對(duì)應(yīng)五級(jí)政府（督、撫--藩、臬--道員--知府-知縣）。由下而上的公文要層層呈遞，由上而下的指示要層層下達(dá)，不準(zhǔn)越級(jí)，嚴(yán)密控制。民國(guó)建立，雖然使二千余年的皇帝專制制度廢于一旦，但中央集權(quán)的趨勢(shì)并沒(méi)有根本的改變。民國(guó)初年，地方行政制度有重大變化，廢府（州、廳）存縣，同時(shí)在省與縣之間設(shè)正式政區(qū) 道。北洋軍閥政府雖欲集權(quán)于中央，但其時(shí)勢(shì)有未能。南京國(guó)民政府時(shí)期，中央集權(quán)制又重新得到恢復(fù)，地方政府一時(shí)成為省縣兩級(jí)制，回到秦代的面貌。但兩級(jí)制實(shí)行起來(lái)有明顯的困難。三十年代國(guó)民黨政府開始剿共時(shí)，采取了一種新型的地方政府形態(tài)，即在省以下設(shè)一派出機(jī)構(gòu)，稱為專員公署，以之管理部分縣的行政事務(wù)，克服了一省管理數(shù)十縣，幅度過(guò)大的弊端。新中國(guó)成立以來(lái)中央地方關(guān)系的變遷中央政府對(duì)于中央集權(quán)與地方分權(quán)關(guān)系的調(diào)節(jié)，一方面是從國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要出發(fā)，另一方面，則取決于黨政關(guān)系和政治形勢(shì)的發(fā)展。但在改革開放以前，后者的作用一直居于主要方面。改革開放后，隨著 發(fā)展是硬道理 的思想越來(lái)越深入人心，這種調(diào)節(jié)就主要取決于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，從而使中央地方關(guān)系的調(diào)節(jié)逐步走上良性的循環(huán)。一、初創(chuàng)時(shí)期（1949-51）：建國(guó)初，中央政府的形式尚未成型。中央人民政府委員會(huì)，具有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)雙重性質(zhì)。地方行政建制，也尚未成形。既在省以上設(shè)立大行政區(qū)，又在縣與鄉(xiāng)之間加上區(qū)一級(jí)政府。二、規(guī)范時(shí)期（1952 55）：在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期以后，規(guī)范化的意識(shí)開始出現(xiàn)。大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)先改為行政委員會(huì)，后來(lái)連這一機(jī)構(gòu)也取消了。第一部憲法和地方政府組織法正式頒布實(shí)行，設(shè)立國(guó)家主席作為國(guó)家元首，設(shè)立最高權(quán)力機(jī)關(guān) 全國(guó)人民代表大會(huì)，國(guó)務(wù)院成為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，中央地方關(guān)系明顯趨向于中央集權(quán)。三、放權(quán)時(shí)期（1956 59）：在中央高度集權(quán)的體制下，形成條條專政，從而限制了地方，管死了企業(yè)。1956年毛澤東發(fā)表《論十大關(guān)系》，傾向于向地方適當(dāng)放權(quán)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。中央企事業(yè)單位從1957年的9300多個(gè)驟減至第二年的1200多個(gè)，下放了88%。四、集權(quán)時(shí)期（1959 61）：由于權(quán)力下放過(guò)猛、過(guò)多、過(guò)散，中央政府對(duì)地方失控，全國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展陷入無(wú)序狀態(tài)。為了扭轉(zhuǎn)這種混亂局面，中央在59年上半年，開始調(diào)整，收權(quán)。加上 大躍進(jìn) 運(yùn)動(dòng)的徹底失敗，國(guó)民經(jīng)濟(jì)處于困難時(shí)期，十分需要全國(guó)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，因此從60年起，中央進(jìn)行大收權(quán)。中共中央首先決定在全國(guó)范圍內(nèi)重新建立六個(gè)中央局，作為黨中央的派出機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)各省市自治區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。黨中央規(guī)定這次收權(quán)的原則是 大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散 。鐘擺又?jǐn)[回到中央高度集權(quán)狀況。五、黨集權(quán)時(shí)期（1961 65）。50年代末的縱向放權(quán)是將一部分屬于中央政府及其所轄部門的權(quán)力下放給地方，而60年代前期的縱向收權(quán)并不是將權(quán)力收歸中央政府及其所屬部門，而是收歸黨的系統(tǒng)。這是政治與行政體制在50年代后期進(jìn)行縱向行政放權(quán)的同時(shí)，開始進(jìn)行橫向政治集權(quán)、建立黨政不分體制的必然結(jié)果。而且各大區(qū)在設(shè)立黨的中央局后，并未相應(yīng)設(shè)立同級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，在這一級(jí)，黨政完全一體。1964年，毛澤東提出，在一切部門中都必須實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)的制度。從此各政府部門和企事業(yè)單位的行政事務(wù)管理權(quán)，均由本部門本單位的黨組或黨委統(tǒng)攬。中央與地方、地方與地方之間的政府行政關(guān)系完全被黨內(nèi)的組織關(guān)系所取代，中央集權(quán)的實(shí)質(zhì)就是黨中央集權(quán)。再進(jìn)一步變成黨中央主席集權(quán)。六、失范時(shí)期（1966-76）。文化革命開始以前，毛澤東就已再次提出權(quán)力下放問(wèn)題。1969年，他指示把鞍山鋼鐵公司下放給遼寧省。70年底，又提出兩個(gè)積極性的觀點(diǎn)。這一時(shí)期，國(guó)家行政的運(yùn)轉(zhuǎn)處于極不正常的狀態(tài)。文化大革命使國(guó)家的政治與行政體制嚴(yán)重癱瘓，黨中央雖高度集權(quán)，但是地方卻處于無(wú)政府狀態(tài)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)也因此面臨嚴(yán)重危機(jī)。為了使經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)，不能不采取下放權(quán)力的措施。從70年起在 打倒條條專政 的口號(hào)下，又進(jìn)行了一次并不成功的大規(guī)模權(quán)力 下放──回收 的循環(huán)。70年中央各民用部門的企事業(yè)單位由1965年的一萬(wàn)有余下降到五百多個(gè)。但是過(guò)快的大規(guī)模的權(quán)力下放，使經(jīng)濟(jì)生活陷入混亂，出現(xiàn)了與五十年代末同樣的弊病。1971年 九一三事件 以后，中央逐步收回了大軍區(qū)對(duì)省、市、自治區(qū)實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，1973年，鄧小平恢復(fù)工作后，又有計(jì)劃地收回了一些不應(yīng)下放的管理權(quán)，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。七、調(diào)整時(shí)期（1977 79）。文化大革命結(jié)束后，為了扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)上的混亂局面，從７７年開始，進(jìn)一步調(diào)整中央與地方的財(cái)政關(guān)系。首先，加強(qiáng)了鐵路、郵電、民航等部門的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。其次調(diào)整了一部分工業(yè)企業(yè)的隸屬關(guān)系。把在文化革命中下放的一批大型骨干企業(yè)陸續(xù)上收；雖然鄧小平對(duì)毛澤東在文化大革命時(shí)期的理論、路線、方針、政策作了根本性的調(diào)整，但在中央地方關(guān)系方面，他基本上繼承了毛澤東向地方下放權(quán)力的思想。八、改革時(shí)期（1980-- ）。對(duì)中央與地方及地方與地方的政府間關(guān)系進(jìn)行了較大的調(diào)整：1)1982年新憲法和地方人大與政府組織法，以列舉的方式，規(guī)定了中央與省級(jí)政府之間，各級(jí)地方政府之間的職權(quán)范圍。２）改革過(guò)去的一級(jí)立法體制，明確規(guī)定我國(guó)的兩級(jí)立法體制，擴(kuò)大了省市自治區(qū)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)。３）1980年推出了 劃分收支、分級(jí)包干 的財(cái)政管理體制４）擴(kuò)大城市政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，由中央部屬和省屬的企業(yè)原則上都下放給所在城市管理。另外通過(guò)地市合并，市管縣的改革，擴(kuò)大城市的行政管理范圍，對(duì)某些中心城市實(shí)行計(jì)劃單列，擴(kuò)大中心城市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。這一時(shí)期還有一個(gè)重要的根本性的變化值得注意，那就是地方性法規(guī)被賦于沖破現(xiàn)行法律政策體制藩籬的功能，一旦地方政府的政策選擇對(duì)于該地方的發(fā)展有決定性作用時(shí)，地方分權(quán)的意義就不在局限于行政性分權(quán)的范疇，而進(jìn)入政治性分權(quán)的領(lǐng)域。而根據(jù)過(guò)去的原則，制定地方法規(guī)應(yīng)以 和國(guó)家憲法、法律、政策、法令不抵觸 為前提，因此這一重大變革帶有根本性的意義。這一時(shí)期的改革總體上有利經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但新體制的全面確立跟不上經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加上政企關(guān)系一直沒(méi)有理順，結(jié)果在中央向企業(yè)和地方放權(quán)以后，出現(xiàn)了地方勢(shì)力擴(kuò)大，中央權(quán)力縮小，權(quán)威流失的現(xiàn)象。中央因控制資源有限，對(duì)社會(huì)的宏觀調(diào)控能力削弱。中央地方關(guān)系走入一個(gè)誤區(qū)。為了擺脫這一局面，中央決心在推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，從根本上改變調(diào)節(jié)中央與地方關(guān)系的模式，在分稅制的基礎(chǔ)上確立新型的中央與地方關(guān)系。從94年起，政府間關(guān)系出現(xiàn)了全面再造時(shí)期。95年確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開始成為調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的杠桿，并直接影響中央地方關(guān)系。此后，中央又加強(qiáng)了宏觀調(diào)控的力度，尤其在金融方面，采取了嚴(yán)格的集權(quán)措施。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何處理中央地方關(guān)系，目前還是處于摸索過(guò)程中。
解放軍文職招聘考試淺析和諧地方政府間關(guān)系的構(gòu)建-解放軍文職人員招聘-軍隊(duì)文職考試-紅師教育
發(fā)布時(shí)間：2017-05-14 10:34:21淺析和諧地方政府間關(guān)系的構(gòu)建自20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著全球性的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和地方分權(quán)化發(fā)展趨勢(shì)，地方政府間關(guān)系已經(jīng)成為各國(guó)行政改革普遍關(guān)注的重要領(lǐng)域。所謂地方政府間關(guān)系，是指為了執(zhí)行公共政策或提供公共服務(wù)，地方政府間所形成相互關(guān)系的互動(dòng)和機(jī)制。地方政府間關(guān)系的主角是地方政府，它是地方政府間的一種水平的靜態(tài)或動(dòng)態(tài)的互動(dòng)關(guān)系。這種互動(dòng)是以沖突對(duì)抗，還是以協(xié)調(diào)合作的方式表現(xiàn)出來(lái)，不僅對(duì)地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展具有重要的影響，而且對(duì)社會(huì)的和諧與進(jìn)步也具有重要的作用。1 當(dāng)代地方政府間關(guān)系的兩種形態(tài)：競(jìng)爭(zhēng)與合作政府間關(guān)系有縱向和橫向之分。如果說(shuō)政府間關(guān)系的縱向體系接近于一種命令服從的等級(jí)結(jié)構(gòu)， 那么橫向政府間關(guān)系則可以被設(shè)想為一種受競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)商的動(dòng)力支配的對(duì)等權(quán)力的分割體系 [1]。因此，研究橫向的地方政府間關(guān)系必須首先分析兩個(gè)關(guān)鍵緯度，即地方政府間的 競(jìng)爭(zhēng) 與 合作 。1.1 地方政府間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。1956年查爾斯 M 蒂伯特（Tiebout）發(fā)表了《一個(gè)關(guān)于地方支出的純理論》。蒂伯特在此文中對(duì)轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)性供給公共物品和服務(wù)作了理論設(shè)想，即公共物品也可以像私人物品那樣，由不同地方政府供給并互相競(jìng)爭(zhēng)，居民通過(guò) 以足投票 的退出機(jī)制來(lái)促進(jìn)政府間競(jìng)爭(zhēng)。 對(duì)大量的集體物品或公共產(chǎn)品而言，這一問(wèn)題的確存在概念上的解。如果雙重身份者可以完全流動(dòng)， 如同私人空間的一般均衡一樣，如果偏好和資源稟賦既定，這個(gè)解是最優(yōu)的，而且可解。 [2]蒂伯特模型是最早提出地方政府競(jìng)爭(zhēng)的理論模型。作為全球范圍內(nèi)的一種普遍現(xiàn)象，地方政府競(jìng)爭(zhēng)是蒂伯特模型的現(xiàn)實(shí)反映，也是當(dāng)代中國(guó)府際關(guān)系中的重要內(nèi)容。自上世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)開展了行政權(quán)力下放和財(cái)稅體制改革，隨著中央行政權(quán)力逐漸向地方政府下放，地方政府逐漸擁有制定地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和配置資源的權(quán)力；財(cái)政制度改革使地方政府成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，具備了相對(duì)獨(dú)立的行政決策權(quán)，這就為地方政府間競(jìng)爭(zhēng)提供了制度條件。在 以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心 的改革開放大背景下，地方政府必然圍繞資源爭(zhēng)奪而展開競(jìng)爭(zhēng)。錢潁一把中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系視為 諸侯經(jīng)濟(jì) 有中國(guó)特色的維護(hù)市場(chǎng)的（market - preserving）經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制 。[3]行政性分權(quán)使地方政府擁有競(jìng)爭(zhēng)政策權(quán)，而財(cái)政體制改革使地方政府獲得競(jìng)爭(zhēng)收益權(quán)。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容有：(1)投資環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)。各政區(qū)政府通過(guò)改善本行政區(qū)域內(nèi)的投資環(huán)境，包括便捷的政府服務(wù)、優(yōu)惠的投資政策等條件，吸引更多的資本、企業(yè)家和人才到本行政區(qū)域投資；(2)法律制度競(jìng)爭(zhēng)。各政區(qū)政府完善本行政區(qū)域內(nèi)的法律法規(guī)，制定保護(hù)投資者權(quán)益、保護(hù)產(chǎn)權(quán)和公民權(quán)利的法律，公正地執(zhí)行法律。(3)政府效率競(jìng)爭(zhēng)。各政區(qū)政府進(jìn)行行政改革，使政府成為一個(gè)廉潔和高效的政府，為投資者提供優(yōu)質(zhì)的政府服務(wù)，政府嚴(yán)格按行政程序辦事，政府工作程序便民、透明、公正等等。[4]1.2 地方政府間合作關(guān)系。我國(guó)地方政府間的合作進(jìn)行得如火如荼。這是我國(guó)地方政府適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率的舉措與行為。這種日益增強(qiáng)的地方政府間合作趨勢(shì)，OECD認(rèn)為其原因主要是：由于環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展等政策問(wèn)題，亟需區(qū)域內(nèi)各地方政府間協(xié)力處理；在全球化的沖擊下，區(qū)域內(nèi)各地方政府間必須藉由資源和行動(dòng)的整合，以發(fā)揮綜合作用，提升地方競(jìng)爭(zhēng)力；盡管地方政府為提升其效能，已經(jīng)與許多私部門或非政府組織建立伙伴關(guān)系，但地方政府間所建立的伙伴關(guān)系，仍是其它合作關(guān)系所無(wú)法取代的機(jī)制。中國(guó)的地方政府間合作關(guān)系是屬于 政府主導(dǎo)型 。當(dāng)前中國(guó)地方政府間合作的內(nèi)容主要有三：(1)組織搭建，即地方政府間合作中組織機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)和組織程序的建構(gòu)。如長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)辦公室、副省(市)長(zhǎng)級(jí)別的 滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì) 等；(2)功能互補(bǔ)：即產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、經(jīng)貿(mào)合作和基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌管理。地方政府間合作的視角較多地關(guān)注于區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)等有關(guān)合作經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性發(fā)展問(wèn)題；(3)對(duì)口支援：即發(fā)達(dá)地區(qū)在資金、技術(shù)、人才等方面支援欠發(fā)達(dá)地區(qū)。2 政府間關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制的困境： 市場(chǎng)失靈 與 科層制失靈競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和合作關(guān)系是地方政府間關(guān)系的主要內(nèi)容，那么，協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系的機(jī)制有哪些呢？康芒斯認(rèn)為，對(duì)不同經(jīng)濟(jì)單位間的制度安排有三種類型：一是買賣關(guān)系，它體現(xiàn)的是市場(chǎng)中人與人之間平等的交換關(guān)系；二是管理關(guān)系，它表現(xiàn)的是上下級(jí)之間命令與服從的關(guān)系；三是配額關(guān)系，主要表現(xiàn)為政府與公民之間在法律上的上下級(jí)關(guān)系。從更抽象的觀點(diǎn)來(lái)看，根據(jù)不同主體間的地位平等關(guān)系做如下概括： 在科層制中，人們處于不同的等級(jí)序列；而在市場(chǎng)中，人們有平等的權(quán)力。因此，又可以將三種交易制度安排簡(jiǎn)化為市場(chǎng)與科層制兩種制度安排。 [5]據(jù)此，協(xié)調(diào)政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的機(jī)制應(yīng)該是市場(chǎng)，具有平等地位的不同地方政府被視為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體；而協(xié)調(diào)政府間的合作關(guān)系的機(jī)制應(yīng)該是科層，即行政官僚體制，地方政府間合作關(guān)系主要是在行政官僚體制內(nèi)部運(yùn)行，受同級(jí)政府和上級(jí)政府的制約。市場(chǎng)制和科層制均是協(xié)調(diào)政府間關(guān)系的重要機(jī)制。2.1 市場(chǎng)機(jī)制及其治理績(jī)效市場(chǎng)被視為是地方政府間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制在地方政府競(jìng)爭(zhēng)中起著資源配置的基礎(chǔ)性作用。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，使生產(chǎn)要素流向生產(chǎn)效率最高的轄區(qū)。市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)下的政府間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系具有以下積極效應(yīng)：(1)地方政府在競(jìng)爭(zhēng)中學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)創(chuàng)新，尤其是對(duì)傳統(tǒng)技術(shù)和觀念的創(chuàng)新；(2) 地方政府競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變；(3)地方政府競(jìng)爭(zhēng)改善了投資環(huán)境，激活了市場(chǎng)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)大發(fā)展； (4)地方政府競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了服務(wù)意識(shí)，提高了服務(wù)水平，增強(qiáng)了政府責(zé)任心。但是，由于市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)下的地方政府競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系過(guò)于注重利益追求最大化，從而導(dǎo)致一些消極效應(yīng)。其具體表現(xiàn)為：第一，制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)。制度外的稅收競(jìng)爭(zhēng)在當(dāng)前地方政府競(jìng)爭(zhēng)中普遍存在，其主要形式有：擅自執(zhí)行各種減免稅政策。比如一些地方政府在中央規(guī)定外，自行設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等，對(duì)這些轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)實(shí)行減征、免稅；放寬政策審批標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠適用對(duì)象等現(xiàn)象。第二，基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)吸引外來(lái)資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著重要意義，各地方政府紛紛加大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，地方財(cái)政支出項(xiàng)目中，基本建設(shè)支出逐年快速增長(zhǎng)，分別由2000年的1092.93億元、2002年的1889.84億元上升到2003年的1906.53億元，占當(dāng)年地方財(cái)政總支出的10.54％、12.36％、11.07％。其中2003年地方政府支出中基本建設(shè)支出比1996年多了近3倍。[6]第三，行政壟斷與地區(qū)封鎖。由于目前尚未建立完全意義上的統(tǒng)一市場(chǎng)體系，各地區(qū)特別是各省、市之間商品和要素的市場(chǎng)交易受到許多來(lái)自政府的行政干預(yù)。各地政府往往從本地利益出發(fā)，設(shè)置市場(chǎng)壁壘，壟斷并阻礙了重要原材料正常的市場(chǎng)交易。第四，行業(yè)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)及生產(chǎn)能力過(guò)剩。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)資料，目前我國(guó)有900多種產(chǎn)品的生產(chǎn)能力利用率在60％以下，許多工業(yè)產(chǎn)品都存在不同程度的生產(chǎn)能力過(guò)剩，其中彩電、汽車、家用洗衣機(jī)和微電子計(jì)算機(jī)的生產(chǎn)能力利用率僅為40％ 60％。過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)行為造成巨大的資源浪費(fèi)，阻礙了行業(yè)技術(shù)發(fā)展，甚至使得一些行業(yè)整體利益不斷降低。2.2 科層制及其治理績(jī)效把科層制視為一種協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系的機(jī)制，是指利用科層體系來(lái)進(jìn)行資源配置，它是與市場(chǎng)相對(duì)的一種資源配置方式?？茖又圃趨f(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系，是指依托行政組織內(nèi)部的等級(jí)制權(quán)威和通過(guò)正確的獎(jiǎng)懲制度對(duì)地方政府的行為進(jìn)行規(guī)制?？茖又普{(diào)節(jié)下的政府間合作關(guān)系取得了一定的積極效應(yīng)：(1)各地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，資源互補(bǔ)，有利于 下活全國(guó)一盤棋 ；(2) 在科層制內(nèi)部可用以強(qiáng)制實(shí)施的控制手段，有利于矛盾沖突的解決；(3)幫助解決市場(chǎng)失靈，科層制可以幫助解決由團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)的外部性所導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈問(wèn)題；(4)增加政府間的信任，科層制用一種協(xié)調(diào)的方式使相互依賴的地方政府之間具有可預(yù)見性，從而減少了彼此間行為的不確定性。但是，科層制的天然弊病而必然給地方政府合作關(guān)系帶來(lái)一些消極效應(yīng)。這主要表現(xiàn)在：第一， 本位主義 是區(qū)域合作機(jī)制的最大障礙。 分工不合作 的本位主義是地方政府合作的巨大障礙。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 中國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè) 課題組的調(diào)查報(bào)告共列舉了42種包括數(shù)量控制、價(jià)格控制、工商檢查等地方保護(hù)主義的方式。[7]本位主義下的地方保護(hù)和利益沖突成為區(qū)域合作的嚴(yán)重障礙。第二，地方政府合作的組織形式制度化程度相對(duì)較低。其組織形式相對(duì)較為松散，沒(méi)有一套制度化的議事和決策機(jī)制，也沒(méi)有建立一套功能性的組織機(jī)構(gòu)，基本停留在各種會(huì)議制度與單項(xiàng)合作機(jī)制和組織，一般采取集體磋商的形式。第三，中央政府角色 缺位 ，未能及時(shí)提供有效的政策或制度保障。雖然中央政府在宏觀層面上積極進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變與制度創(chuàng)新，但在稅制、政企關(guān)系、自由市場(chǎng)、社會(huì)保障等方面的政策和制度的缺失及不健全，未能為地方政府的合理運(yùn)作營(yíng)造必要的保障體系。2.3 政府間關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制的 兩難困境從理論研究來(lái)看，市場(chǎng)與科層制都是協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系的兩種基本的治理機(jī)制，并且兩種治理機(jī)制有不同的適用情形。威廉姆森認(rèn)為，當(dāng) 不確定性、交易頻繁、資產(chǎn)專用性等變量處于較低水平 時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制可能會(huì)取得比較理想的治理績(jī)效；當(dāng)外部制度環(huán)境完善， 不確定性、交易頻繁、資產(chǎn)專用性等變量處于較高水平 時(shí)，科層制可能是一種比較理想的治理機(jī)制。然而，當(dāng)市場(chǎng)和科層制組織機(jī)制都無(wú)法協(xié)調(diào)好地方政府間關(guān)系時(shí)，又該如何選擇呢？對(duì)此，國(guó)外學(xué)者主張?jiān)谑袌?chǎng)和科層制之間，另外還有一種力量在發(fā)生作用，這第三種力量就是網(wǎng)絡(luò)。[8]有學(xué)者建議用市場(chǎng)機(jī)制、組織間協(xié)調(diào)和科層制的三級(jí)制度分析框架來(lái)取代市場(chǎng)機(jī)制和科層制的兩級(jí)分析框架，即除了 看不見的手 和 看得見的手 之外，還有 握手 。[9]鮑威爾則直接提出了組織間網(wǎng)絡(luò)作為一種重要的組織間交易模式的觀點(diǎn)，他認(rèn)為市場(chǎng)、科層制和組織間網(wǎng)絡(luò)三者作為組織典型化的代表存在著根本上的差別。[10]這種組織間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為， 組織間為了實(shí)現(xiàn)利益最大化和共贏，通過(guò)長(zhǎng)期的互動(dòng)而形成類似網(wǎng)絡(luò)的組織聯(lián)盟，既避免了完全市場(chǎng)化的不穩(wěn)定和高額的交易費(fèi)用，又因?yàn)闆](méi)有組成縱向一體化的科層制組織而節(jié)省了組織成本。 [11]但是，無(wú)論是用市場(chǎng)機(jī)制、科層制，還是組織間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，它們對(duì)地方政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)存在三個(gè)明顯的缺陷與不足：(1)對(duì)政府間關(guān)系中的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系，往往是立足于單一、片面、孤立的研究，極少把競(jìng)爭(zhēng)和合作關(guān)系做為府際關(guān)系的兩個(gè)層面綜合研究；(2)對(duì)地方政府間關(guān)系的治理，特別是有關(guān)政府間競(jìng)爭(zhēng)和合作關(guān)系的治理方面，重視一種靜態(tài)的相互制約和均衡的制度安排，而忽視了動(dòng)態(tài)的博弈與互動(dòng)；(3)它過(guò)多的關(guān)注組織結(jié)構(gòu)和法律制度，忽視了社會(huì)力量對(duì)政府間關(guān)系的影響，忽視了政府間關(guān)系是受 諸多力量共同決定的 客觀現(xiàn)實(shí)。因此，必須尋找新的解決途徑。3 構(gòu)建和諧關(guān)系的制度思考：府際治理理論的研究緯度加拿大著名政治學(xué)教授戴維 卡梅倫認(rèn)為， 現(xiàn)代生活的性質(zhì)已經(jīng)使政府間關(guān)系變得越來(lái)越重要。那種管轄范圍應(yīng)涇渭分明、部門之間須水潑不進(jìn)的理論在19世紀(jì)或許還有些意義，如今顯見著過(guò)時(shí)了。不僅在經(jīng)典聯(lián)邦制國(guó)家，管轄權(quán)之間的界限逐漸在模糊，政府間討論、磋商、交流的需求在增長(zhǎng)，就是在國(guó)家之內(nèi)和國(guó)家之間，公共生活也表現(xiàn)出這種傾向，可見喚作 多方治理（multigovernmance） 的政府間活動(dòng)越來(lái)越重要了 [12]這種日漸興起的 多方治理 的政府間活動(dòng)，就是 府際治理 。府際治理是行政革新和政府再造的重要產(chǎn)物，具有如下特征：(1)府際治理是以問(wèn)題解決為焦點(diǎn)，被視為一種行動(dòng)導(dǎo)向的過(guò)程；(2)地方政府間被視為互相依賴和伙伴關(guān)系，而非競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；(3)府際治理注重聯(lián)系、溝通以及網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的重要性，它強(qiáng)調(diào)政府間在信息、共同分享、共同規(guī)劃、一致經(jīng)營(yíng)等方面的協(xié)力合作；(4)強(qiáng)調(diào)公私部門的混合治理模式，倡導(dǎo)第三部門積極參與政府決策。顯然，府際治理理論能有效地克服科層制、市場(chǎng)機(jī)制和組織網(wǎng)絡(luò)理論的弊端，是一種有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的新治理理論。如下表：比較項(xiàng)目科層制市場(chǎng)機(jī)制府際治理理論資源配置的方式行政命令價(jià)格機(jī)制網(wǎng)際互動(dòng)沖突解決的方式行政命令利益協(xié)商網(wǎng)際溝通社會(huì)力量的參與少少多方參與上級(jí)政府的地位重要一般一般合作的穩(wěn)定性強(qiáng)弱強(qiáng)資源配置的效率低較高高根據(jù)府際治理理論的特點(diǎn)，在地方政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制方面，作如下思考：3.1 網(wǎng)絡(luò)式的問(wèn)題解決方式在處理沖突方式方面，府際治理拋棄依靠上級(jí)政府權(quán)威、法律裁判的科層制，也拋棄了利益至上主義的市場(chǎng)機(jī)制。它突出了目標(biāo)管理、價(jià)值愿景、多方參與、對(duì)話和協(xié)商的沖突解決機(jī)制；強(qiáng)調(diào)組織互動(dòng)與網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，利用不同功能的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)解決問(wèn)題的過(guò)程；圍繞以目標(biāo)結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)評(píng)估、執(zhí)行、監(jiān)督、縮短等功能，實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的解決。例如區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)沖突時(shí)，府際治理除了通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整等傳統(tǒng)方式與策略外，更強(qiáng)調(diào)功能整合，通過(guò)地方政府間行政協(xié)議、行政契約的方式發(fā)展合作關(guān)系，達(dá)到地方政府間的整合效益；同時(shí)，府際管理還強(qiáng)調(diào)區(qū)域治理，通過(guò)跨行政區(qū)域界線的區(qū)域治理，以政策議題為導(dǎo)向的資源整合使其發(fā)揮綜合效益，提升整體區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力。3.2 項(xiàng)目和管理功能上的府際間轉(zhuǎn)移科層制在協(xié)調(diào)地方政府間合作關(guān)系時(shí)，往往局限于政府體系各部門間的合作，忽視了公共物品項(xiàng)目和管理功能上的考慮；市場(chǎng)機(jī)制在協(xié)調(diào)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系時(shí)，重視的僅僅是自身利益，而忽視了外部性問(wèn)題；而府際治理主張依據(jù)效率原則，把相關(guān)公共物品項(xiàng)目和管理功能上進(jìn)行府際間轉(zhuǎn)移。認(rèn)為不同的服務(wù)在不同的地區(qū)有不同的效率。勞動(dòng)密集型服務(wù)由小型到中型的組織承擔(dān)最有效率；資本密集型服務(wù)則通常是由服務(wù)于較大地區(qū)和人口的公共設(shè)施來(lái)承擔(dān)才最有效率。因此，公共物品和公共服務(wù)的供給，應(yīng)該考慮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，采取更為靈活的組織形式。府際治理理論還主張?jiān)O(shè)立政府理事會(huì)（council of governments, COG ）和地區(qū)規(guī)劃理事會(huì)（regional planning councils, RPC）等機(jī)構(gòu)來(lái)處理公共物品的外部性。外部性是指生產(chǎn)或消費(fèi)一定產(chǎn)品或服務(wù)對(duì)第三方的影響。工廠排放的濃煙是一種生產(chǎn)的負(fù)外部性：它由于對(duì)他人產(chǎn)生的不好影響甚至威脅人的健康，而把成本附加到了別人身上。這樣就需要政府理事會(huì)等機(jī)構(gòu)采取措施，限制這種負(fù)面影響。3.3 利益的協(xié)商與補(bǔ)償機(jī)制利益是地方政府間關(guān)系的基礎(chǔ)，決定著政府間關(guān)系的屬性。無(wú)論是市場(chǎng)機(jī)制還是科層制，本質(zhì)上都是對(duì)地方政府間的一種利益分配手段。在合作與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中，傳統(tǒng)的市場(chǎng)機(jī)制和科層制缺乏地方政府間一個(gè)合理的利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制。而地方政府作為地方利益的代表，這種本位主義的最大化利益追求極可能導(dǎo)致地方政府的機(jī)會(huì)主義傾向（opportunism），即在考慮和追求自我利益時(shí)具有隨機(jī)應(yīng)變、投機(jī)取巧，為自己謀取更大利益的行為傾向。這種利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，將有效地減少和避免地方政府機(jī)會(huì)主義的行為，增強(qiáng)穩(wěn)定的地方政府間關(guān)系。所謂利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，指的是各地方政府在平等、互利、協(xié)作的前提下，通過(guò)規(guī)范的制度建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)地方與地方之間的利益轉(zhuǎn)移，從而實(shí)現(xiàn)各種利益在地方政府間的合理分配。比如地方政府合作關(guān)系的出發(fā)點(diǎn)是地方政府通過(guò)合作來(lái)共享整體利益，必然打破傳統(tǒng)的小而全、大而全的工業(yè)體系，重新調(diào)整各地方政府的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成合理的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)分工體系。但是，在合作雙方中總有劣勢(shì)的一方，有些地區(qū)可能必須從某些產(chǎn)業(yè)推出或放棄，這就需要對(duì)其進(jìn)行利益補(bǔ)償。3.4 重視社會(huì)力量的參與和諧政府間關(guān)系的構(gòu)建，離不開社會(huì)力量的參與。只有當(dāng)民眾有合法、有效的利益表達(dá)和實(shí)現(xiàn)渠道時(shí)，政府的公共政策實(shí)現(xiàn)了民眾利益時(shí)，才能有和諧社會(huì)的產(chǎn)生。為此，必須重視社會(huì)力量的參與政府間關(guān)系的營(yíng)建。成熟的公民社會(huì)既是民主政治的重要特征，也是制約政府肆意妄為的積極力量。一個(gè)日漸長(zhǎng)成的公民社會(huì)可以改變國(guó)家和社會(huì)之間的力量對(duì)比，使之有利于后者，形成 勢(shì)均力敵的反對(duì)派 。公民社會(huì)起到限制政府的作用，它可以通過(guò)實(shí)施公共倫理標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則并改進(jìn)政治家和行政人員的責(zé)任制，使公職人員更負(fù)責(zé)地運(yùn)用手中的權(quán)力。針對(duì)政府與市場(chǎng)的缺陷，一方面要完善和健全市場(chǎng)機(jī)制，使市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮功能；另一方面要加強(qiáng)政府建設(shè)，規(guī)范政府行為，提高政府效能，以保證政府干預(yù)的有效性。 而更為重要的是，我們應(yīng)在市場(chǎng)這只 看不見的手 與政府這只 看得見的手 之外，建立和發(fā)展 第三只手 ，這 第三只手 的功能就在于規(guī)范市場(chǎng)和政府的行為，維護(hù)市場(chǎng)的秩序，減輕政府的負(fù)擔(dān)，緩和政府、企業(yè)與個(gè)人三者之間的矛盾，溝通政府與企業(yè)和社會(huì)成員的聯(lián)系。 [13]在構(gòu)建和諧府際關(guān)系中，社會(huì)力量必將產(chǎn)生重要作用。參考文獻(xiàn)[1][美]理查德 D 賓厄姆著，九州譯.美國(guó)地方政府的管理：實(shí)踐中的公共行政[M].北京：北京大學(xué)出版社，1997，162。[2]Charles M. Tiebout. A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Political Economy, 64 ( October 1956)，pp424。[3]Motinola, G.,Qian, Ying YI, and Weigast, B.R1995, Federalism, Chinese Style: The Political Basis For Economic Success in China, World Politics, 48(1): 50-81.[4]參見李軍鵬.論新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)理論[J].中國(guó)行政管理，2001（5）：52-58。[5]盛洪.分工與交易 一個(gè)一般理論及其對(duì)中國(guó)非專業(yè)化問(wèn)題的應(yīng)用分析[M].上海：上海三聯(lián)書店，1992，11。
解放軍文職招聘考試淺談十六大以來(lái)中央與地方政府間關(guān)系-解放軍文職人員招聘-軍隊(duì)文職考試-紅師教育
發(fā)布時(shí)間：2017-05-13 17:25:01淺談十六大以來(lái)中央與地方政府間關(guān)系我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、各地政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡的多民族國(guó)家。中央與地方之間的關(guān)系問(wèn)題自接關(guān)系到國(guó)家的統(tǒng)一、民族的團(tuán)結(jié)和社會(huì)的穩(wěn)定，關(guān)系著整個(gè)國(guó)家的治理和國(guó)家政權(quán)的鞏固與否，是國(guó)家政治生活的一個(gè)重要的原則問(wèn)題。下面我們將對(duì)我國(guó)中央與地方政府間關(guān)系進(jìn)行具體分析。一、政府報(bào)告中關(guān)于中央與地方關(guān)系的指導(dǎo)中央政府和地方政府關(guān)系是當(dāng)前政府間關(guān)系研究的一個(gè)重要部分，是基于利益關(guān)系之上的權(quán)力分配關(guān)系，它既是一種利益關(guān)系，也是一種權(quán)力分配關(guān)系。從博弈的角度看，其關(guān)系是 非零和 博弈，是能夠達(dá)到雙方 共贏 。2002 年 11 月，黨的十六大召開。在十六大報(bào)告中，江澤民明確指出： 依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān) 系。 七年多來(lái)，中央與地方關(guān)系在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧 社會(huì)的進(jìn)程中出現(xiàn)了一些新的變化。2007 年 10 月召開的黨的十七大提出科學(xué)發(fā)展觀的根本方法就是統(tǒng)籌兼顧。統(tǒng)籌兼顧就是 要正確認(rèn) 識(shí)和妥善處理中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中的重大關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、 人與自然和諧發(fā)展、 國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放， 統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系， 統(tǒng)籌個(gè)人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，充分調(diào) 動(dòng)各方面積極性。 統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系的主要措施就是：健全中央和地方財(cái)力 與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；規(guī)范垂直管 理部門與地方政府的關(guān)系。 健全黨的民主集中制要求處理好中央與地方關(guān)系。2012年11月，十八大也強(qiáng)調(diào) 必須更加自覺(jué)地把統(tǒng)籌兼顧作為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的根本方法，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，正確認(rèn)識(shí)和妥善處理中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中的重大關(guān)系，統(tǒng)籌改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍各方面工作，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國(guó)內(nèi)外發(fā)展和對(duì)外開放，統(tǒng)籌各方面利益關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，努力形成全體人民各盡所能、各得其所又和諧相處的局面。從報(bào)告中我們可以看出我國(guó)十分重視中央與地方的政府間關(guān)系，同時(shí)也了解到隨著時(shí)間的推移，政府關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的工作重點(diǎn)也在隨之變化。二、中央與地方政府間關(guān)系的變化1、法治化程度在提高2004年3月22日，國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。《綱要》提出，全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。這也就意味著到2015年前后，中央與地方的關(guān)系就應(yīng)該基本上實(shí)現(xiàn)法治化、制度化的目標(biāo)。在立法、司法方面，我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律對(duì)中央與地方的關(guān)系已有相當(dāng)?shù)囊?guī)定，盡管這些未必符合法治的要求。然而，在行政方面，我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律對(duì)中央政府與地方政府各自的權(quán)限幾乎沒(méi)有作任何劃分，其法治化程度是最低的。在2007年 兩會(huì) 期間，全國(guó)政協(xié)委員楊志福向溫家寶總理轉(zhuǎn)述了一個(gè)順口溜： 村騙鄉(xiāng)，鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院下文件，一層一層往下念，念完文件進(jìn)飯店，文件根本不兌現(xiàn)。 這個(gè)順口溜把一些官員欺上瞞下的行徑和中央政令不通的現(xiàn)狀夸張地呈現(xiàn)了出來(lái)。事實(shí)上，為了解決這一問(wèn)題，我國(guó)一直在努力，進(jìn)行旨在調(diào)整中央與地方之間行政關(guān)系的行政管理體制改革。例如: 2004年，國(guó)務(wù)院實(shí)行國(guó)家統(tǒng)計(jì)局直屬調(diào)查隊(duì)管理體制改革，最重要的一點(diǎn)在于實(shí)行垂直管理，各級(jí)調(diào)查隊(duì)成為國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局布置的各項(xiàng)調(diào)查任務(wù)，向國(guó)家統(tǒng)計(jì)局獨(dú)立上報(bào)調(diào)查結(jié)果；2004年，國(guó)家對(duì)省以下土地部門實(shí)行垂直管理；2006年7月，國(guó)家環(huán)保總局組建華東、華南、西北、西南、東北等五個(gè)環(huán)境保護(hù)督察中心，連同上海、廣東、四川、北方、東北、西北等六個(gè)與核輻射安全監(jiān)督站，一共十一個(gè)環(huán)保單位的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，直接由國(guó)家環(huán)保部門垂直管理，以減少地方對(duì)環(huán)保執(zhí)法的干擾。諸如此類的政策還有很多，在這條路上，我國(guó)已經(jīng)開始著手并逐步完善。雖然問(wèn)題并沒(méi)有解決，但是卻有了一定程度的改善。2、公共財(cái)政體制在完善新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制的演變經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、分灶吃飯（包干制）和分稅制三個(gè)階段。分稅制財(cái)政管理體制對(duì)于保證中央財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)、增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及規(guī)范政府分配行為等方面發(fā)揮了重要作用。但是當(dāng)然也存在著一定問(wèn)題。因此，分稅制的改革與完善從未停止。關(guān)于所得稅收入分享改革實(shí)行漸進(jìn)式增量分成辦法，即以2001年地方實(shí)際所得稅為基數(shù)，2002年中央與地方按五五比例分享，2003年至今則一直按六四比例分享。所得稅收入分享改革對(duì)地方財(cái)力的直接影響是：東部地區(qū)的固定收入部分大大下降，而中西部地區(qū)因間接得到東部的一般性均衡轉(zhuǎn)移支付而先降后升。這項(xiàng)改革對(duì)中西部政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)起到了積極作用。在2004年進(jìn)行的出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制改革主要內(nèi)容包括：降低出口退稅率；加大中央財(cái)政對(duì)出口退稅的支持力度；建立中央和地方共同負(fù)擔(dān)出口退稅的新機(jī)制。這一措施的實(shí)施，加大了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)，損害了地方財(cái)力。除此之外還有證券交易印花稅的改革和轉(zhuǎn)移支付制度的建立和完善。2006年10月11日中共十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》講： 完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。完善中央和地方共享稅分成辦法，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、法制化。分稅制財(cái)政體制改革是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新、不斷完善的系統(tǒng)工程。對(duì)財(cái)政體制合理與否的判斷必須考慮當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景，財(cái)政體制對(duì)地方財(cái)力的影響也一直處于動(dòng)態(tài)變化之中。現(xiàn)存的問(wèn)題有一些實(shí)際上是國(guó)家發(fā)展的根本問(wèn)題，僅靠稅制方面的努力無(wú)法實(shí)現(xiàn)，還需要其他各方面的協(xié)調(diào)配合。3、分權(quán)傾向在加強(qiáng)在新中國(guó)成立初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政治經(jīng)濟(jì)一體化，地方政府完全受制于中央政府，幾乎看不出地方利益和自主權(quán)力的訴求和體現(xiàn)。中央政府雖然也主動(dòng)嘗試了對(duì)地方權(quán)力的調(diào)整，但以20世紀(jì)50年代的第一次放權(quán)和60、70年代的 收權(quán) 放權(quán) 再收權(quán) 的失敗收尾。改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了體制轉(zhuǎn)型初期簡(jiǎn)單的放權(quán)讓利到分稅制改革后的選擇性再分權(quán)，但是也存在一些值得進(jìn)一步思考的問(wèn)題。改革開放初期權(quán)力下放的力度加大，中央向地方和企業(yè)雙重放權(quán)，并擴(kuò)大了大中城市的管理權(quán)限，地方利益訴求隨著地方權(quán)力和職能的擴(kuò)大而膨脹，促使地方政府成為地方區(qū)域內(nèi)獨(dú)立的具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和自我利益訴求的行為主體?，F(xiàn)如今，雖然近期我國(guó)沒(méi)有集權(quán)還是分權(quán)的大政策調(diào)整，但是關(guān)于中央與地方政府間集權(quán)和分權(quán)的問(wèn)題一直存在，總體來(lái)說(shuō)自改革開放以來(lái)，中央對(duì)地方的控制在逐漸減弱，分權(quán)傾向加強(qiáng)，中央集權(quán)結(jié)構(gòu)有向均權(quán)發(fā)展的趨勢(shì)，上文提到的就是關(guān)于中央分權(quán)的財(cái)權(quán)和事權(quán)的下放?，F(xiàn)如今學(xué)術(shù)界關(guān)于如今的中央與地方關(guān)系也存在著不同的爭(zhēng)論，中央政府主導(dǎo)，地方政府主導(dǎo)和中央地方混合主導(dǎo)的說(shuō)法共同存在，但按目前形勢(shì)看來(lái)，我更傾向于混合主導(dǎo)型。同時(shí)可以預(yù)見，我國(guó)中央與地方在集權(quán)和分權(quán)的問(wèn)題上還將不斷調(diào)整，達(dá)到 發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性 。三、我國(guó)中央和地方政府間關(guān)系改進(jìn)建議及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)盡管已經(jīng)有很大的進(jìn)步，但是我國(guó)還存在著一些問(wèn)題。因此筆者認(rèn)為要改善中央與地方政府間關(guān)系要從構(gòu)建中央和地方的合理分權(quán)體制,明確中央和地方的職權(quán)范圍，健全中國(guó)的法律體系，對(duì)地方保護(hù)主義有所保留的控制以及建立和完善制度化的監(jiān)控機(jī)制等方面入手。總體來(lái)說(shuō)，構(gòu)建面向21世紀(jì)的我國(guó)新型中央與地方關(guān)系目標(biāo)就是建立 強(qiáng)中央強(qiáng)地方 的關(guān)系格局。 要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們要把政府自身建設(shè)，中央與地方關(guān)系法治化，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展和地方間關(guān)系結(jié)合起來(lái)。這三個(gè)方面要配套進(jìn)展，循序漸進(jìn)。這是我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的內(nèi)在要求，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求。熊文釗先生對(duì)如何建構(gòu)面向21世紀(jì)的中央與地方關(guān)系提出了處理中央與地方關(guān)系的八項(xiàng)原則:統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合原則、集權(quán)與分權(quán)相平衡原則、公民權(quán)利決定公共權(quán)力原則、地方自治原則、行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域相協(xié)調(diào)原則、行政區(qū)域與司法區(qū)域相分離原則、公共權(quán)力成本最小原則、中央與地方關(guān)系法制原則。這對(duì)我們?nèi)绾翁幚碇醒肱c的地方關(guān)系的原則，具有一定的借鑒意義。參考文獻(xiàn)：
